Procesi i Reformës Administrativo-Territoriale: 2013-2014

Deputeti i PS, Bashkim Fino, Ministri për Çështjet Vendore, Bledi Cuci and Ministri i Financave Shkëlqim Cani, gjatë një tryeze të rrumbullakët me temë “Reforma territoriale e decentralizimi fiskal”, në Tiranë më 12 shtator 2014.
Foto: LSA

Detyrimet ligjore: për një reformë mbi interesa të veçanta

Organizimi administrativ-territorial i vendit është drejtpërdrejtë i lidhur si me cilësinë e qeverisjes, si me sistemin zgjedhor. Kushtetuta e vitit 1998, miratimi pa kushte dhe më tej ratifikimi i Kartës Evropiane për Autonominë Vendore nga Kuvendi i Shqipërisë (1998-2000), si edhe paketa ligjore e reformës së decentralizimit e vitit 2000, përcaktuan kritere më të qarta dhe objektive për ndryshime të ardhshme të organizimit administrativ-territorial të vendit. Mundësia e deriatëhershme për të ndryshuar ndarjen administrative-territoriale me vendim qeverie nuk jepte minimumin e garancisë ligjore kundër abuzimit me ndryshimet e hartës për qëllime elektorale.

Më konkretisht, Kushtetuta e vitit 1998 përcaktoi parimin e përgjithshëm të mbështetjes së ndryshimeve të ndarjes administrative në nevojat dhe interesat ekonomikë e traditën historike, dhe detyrimin e konsultimit të banorëve që preken nga ndarja e mundshme. Më tej, ligji organik për pushtetin vendor 8652, i vitit 2000, e zbërtheu frymën e Kushtetutës në kritere më të qarta. Neni 67 i tij përcakton se:

“Propozimi për riorganizimin e një ose më shumë njësive të qeverisjes vendore, për çdo rast të veçantë, i paraqitet Kuvendit së bashku me këto fakte dhe argumente:

a) Arsyet ekonomike, sociale, kulturore, demografike, administrative për nevojën dhe avantazhet e riorganizimit.

b) Mënyrat dhe materialet ose dokumentet e përdorura për informimin e publikut mbiriorganizimin dhe çështjet që lidhen me të.

c) Mendimin e popullatës që banon në njësitë e qeverisjes vendore që do të riorganizohen, si dhe mendimin “pro” dhe “kundër” këtij riorganizimi, sipas çdo rasti të veçantë nga subjekte ose grupe të interesuara drejtpërdrejt ose jo drejtpërdrejt në këtë riorganizim.

ç) Mënyrat e marrjes së mendimeve në mbledhje të hapura, seanca këshillimi me publikun, dëgjime publike, sondazhe opinioni të certifikuara nga organe kompetente ose qëndrim i shprehur nëpërmjet referendumit vendor ose në ndonjë mënyrë tjetër të përshtatshme dhe të besueshme.

d) Hartat administrativo-territoriale në të cilat pasqyrohen edhe ndryshimet që rrjedhin nga riorganizimi.

dh) Efektet e parashikuara të karakterit ekonomik, financiar, social, demografik, si dhe detyrimet civile dhe administrative që rrjedhin, mbarten ose ndahen.

e) Mënyrat e parashikuara të rregullimit të çështjeve financiare, pasurore, të detyrimeve ndaj të tretëve ose ndaj njëra-tjetrës të njësive të qeverisjes vendore të përfshira në riorganizim.

Më tej, neni 68 i po të njëjtit ligj përcakton se brenda 60 ditësh nga marrja e kërkesës për mendim nga propozuesi për ndryshimin e ndarjes administrative-territoriale “Këshillat komunalë, bashkiakë dhe të qarqeve, që janë të përfshira drejtpërdrejt në riorganizim, si dhe kryetarët e tyre japin mendimin e tyre zyrtar dhe, nëse ka, edhe mendimin “kundër” të një pjesë të këshilltarëve të këshillit përkatës”. Sipas ligjit, nëse Këshilli i Ministrave nuk do të ishte propozuesi i ligjit, atëherë edhe ai do të ishte i detyruar të jepte mendimin e vet të argumentuar pro, kundër, apo abstenim. E njëjta gjë vlen edhe për “institucione të tjera shtetërore qendrore që nuk varen nga Këshilli i Ministrave, të interesuara për riorganizimin përkatës”.

Përveç detyrimit në këtë ligj për ta arsyetuar dhe mbështetur ndryshimin e ndarjes administrativo-territoriale në këto kritere, Kushtetuta e vendit përcakton edhe nevojën e shumicës së cilësuar prej tre-të-pestave për miratimin e saj në Kuvend. Në tërësinë e tyre, këto detyrime ligjore kërkojnë të sigurojnë që reformat territoriale t’i shërbejnë interesit publik për mirëqeverisje, zhvillim ekonomik, dhe vendim-marrje demokratike. Më poshtë shqyrtojmë nëse këto detyrime u zbatuan gjatë procesit që rezultoi në hartën e re territoriale, duke filluar që nga tetori 2013, e deri më sot, duke i grupuar ato në detyrimet për: 1) argumentim; 2) konsensus; 3) informim dhe konsultim.

Argumentimi: Domosdoshmëria që priti gjatë

Nëse ka një aspekt të reformës territoriale që i bashkon të gjitha palët e interesuara është pikërisht domosdoshmëria e saj. Dijenia për këtë problem është e hershme, dhe vetëm tre vjet pas miratimit të ligjit 8653 (2000) për ndarjen administrativo-territoriale, qeveria shqiptare iu drejtua Këshillit të Evropës për ekspertizë/këshillim për riorganizimin administrativ të vendit. Një vit më vonë, në 2004, propozimi i Këshillit të Europës u bë projektligj dhe u dërgua në Kuvend. Në Raportin e Stabilizim-Asociimit të vjeshtës 2004, Komisioni Evropian dukej i sigurt se reforma do të ndodhte, kur shkruante se “Rishikimi i hartës administrative ekzistuese dhe ndarja e re territoriale që do të nisë në vitin 2004 është një hap shumë i rëndësishëm në kuadër të reformës administrativo-territoriale” (fq. 4). Në fakt, projektligji nuk gjeti mbështetjen e duhur politike.[1] Që atëherë, kjo çështje është zbehur dhe rishfaqur në agjendën politike të vendit disa herë.

Kanë qenë në veçanti ekspertë të shoqërisë civile dhe komuniteti i donatorëve që kanë këmbëngulur për nevojën për riorganizim administrativ të territorit. Për mbi dhjetë vjet, studime të ndryshme të ekspertëve vendas dhe të huaj kanë veçuar copëzimin e skajshëm administrativ të vendit si një nga burimet kryesore të problemeve në nivelin vendor të qeverisjes.[2] Por përveçse identifikojnë domosdoshmërinë e një riorganizimi të ri administrativo-territorial të vendit, dhe pavarësisht këndvështrimeve të tyre të shumëllojshme mbi këtë çështje, këto studime kanë edhe një të përbashkët tjetër të rëndësishme: në çdo rast, reforma territoriale këshillohet si një pjesë e një reforme më të gjerë të pushtetit vendor në Shqipëri.

Dakordësia për domosdoshmërinë e një reforme të tillë komplekse, përfshi një ndarje të re territoriale, nuk ka munguar as nga qeveria e mëparshme e Partisë Demokratike, sot në opozitë. Në fakt, në vitin 2008 dhe së bashku me aspektet të tjera të funksionimit të pushtetit vendor, përmirësimi i ndarjes administrative-territoriale ishte pjesë e qëllimeve të Strategjisë “mëmë” të kësaj qeverie – Strategjisë Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim (fq. 40-41) – e cila e kishte shtrirjen deri në vitin 2013.

Kjo dakordësi e gjerë e palëve mbi domosdoshmërinë e riorganizimit administrativ-territorial është lehtësuar mjaft, për të mos thënë që ka qënë e paevitueshme, nga dështimi i qartë i qeverisjes vendore në pjesën më të madhe të vendit. Shumëkush ka histori personale që i tregojnë qartë këto dështime. Kështu, për shembull, është historia e komunës që kishte investuar vetëm në një trotuar – buzë një rruge të baltosur – gjatë 8 viteve të fundit, dhe se operonte nga një lokal i fshatit, pasi godina e komunës ishte çarë për shkak të erozionit. Komuna në fjalë kishte si pjesë të stafit edhe një specialist erozioni. Apo historia e kryetarit të komunës që jetonte në qytet, dhe që hapte derën e komunës në fshat në orën 11:00, ditën e mërkurë.

Por përtej historive individuale – shumë prej tyre edhe më të rënda se këto më sipër – dështimet e pushtetit vendor janë të qarta edhe në shifra në rang vendi. Konkretisht, 63% e bashkive dhe komunave në Shqipëri shpenzojnë mbi 60% të buxhetit të tyre vetëm për pagat e punonjësve, ndërsa 40 të tilla (rreth 10% e totalit të bashkive dhe komunave) harxhojnë mbi 80% të buxhetit të tyre vetëm për paga; 19% e bashkive dhe komunave në Shqipëri nuk kanë bërë asnjë investim gjatë vitit 2012.[3] Më tej, asnjë komunë sot në Shqipëri nuk siguron një vend depozitimi për mbetjet sipas standardeve. Ato ose depozitohen jashtë standardeve, ose hidhen në lumenj.[4]

Për këto dhe shumë të dhëna të tjera dramatike, njëri nga fajtorët kryesorë të identifikuar nga të gjitha palët është ndarja e vendit në tepër njësi, tepër të vogla dhe rrjedhimisht me baza të ulta banorësh për vjelje taksash, pak ose aspak asete, kapacitete të ulta njerëzore, dhe burokraci të fryra.

Efektet e fragmentimit administrativ të vendit janë përkeqësuar edhe nga lëvizjet demografike të tranzicionit të Shqipërisë. Bazuar në të dhënat e Censusit të vitit 2011, evidentohet se “Rreth 2/3 e NJQV-ve pësojnë një ndryshim të popullsisë me rreth 25%”. Nga njëra anë, disa njësi kanë patur presion demografik për të shtuar shërbimet, dhe nga ana tjetër, njësi të tjera kanë humbur banorë, dhe me ta aktivitet ekonomik, burime njerëzore, burime taksash, dhe kërkesë domethënëse për shërbime.

Por, pavarësisht përmasave apo popullatave që ato administrojnë, pavarësisht mundësive të tyre reale, të gjitha njësitë vendore në Shqipëri kanë të njëjtat funksione dhe kompetenca – pra, të njëjtat përgjegjësi për shërbime përpara banorëve të tyre.

Në tërësi, këto dhe të tjera argumente për nevojën për riorganizim administrativo-territorial janë paraqitur të plotë dhe bindshëm nga ana e qeverisë. Një analizë e detajuar e situatës së qeverisjes vendore në Shqipëri shoqëroi projektligjin për reformën administrativo-territoriale, dhe një pjesë e gjetjeve të kësaj analize u përfshi te relacioni i projektligjit. Edhe efektet e riorganizimit administrativ territorial ishin pjesë e paketës analitike që shoqëroi projektligjin. Siç e kemi evidentuar edhe te Historiku i Ndarjes Administrative të Shqipërisë, asnjëherë më parë nuk është argumentuar riorganizimi administrativ mbi një analizë të tillë të thelluar të funksionimit të pushtetit vendor.

Domosdoshmëria e bojkotuar: Veza pulën, apo pula vezën?

Më 23 janar 2014, me propozim të Konferencës së Kryetarëve, Kuvendi miratoi ngritjen e Komisioni të Posaçëm Parlamentar për Reformën Administrativo-Territoriale. Vendimi parashikonte përbërje të barabartë mazhorancë-opozitë: 6 anëtarë nga PS, 2 nga LSI, 6 nga PD, 1 nga PR dhe 1 nga PDIU. Gjithashtu, vendimi parashikonte bashkëkryesimin e Komisionit nga PS dhe PD, dhe vendim-marrje mbi bazë konsensusi. Pika 10 e Vendimit parashikonte se vendimet e Komisionit do të quheshin të vlefshme nëse për to do të votonte shumica e të gjithë anëtarëve të tij, që nënkuptonte që nuk mund të kishte vendim-marrje pa minimumin e një vote mbështetëse nga anëtarët e opozitës në Komision.

Detyrat specifike të Komisionit ishin 1) përcaktimi i kritereve për ndarjen e re administrativo-territoriale; 2) përgatitjen e kalendarit të zbatimit; dhe 3) përgatitjen e projektit për ndarjen e re.

Partia Demokratike kërkoi që opozitës t’i garantohej e drejta e vetos përgjatë gjithë procesit, duke arsyetuar se konsensusi i garantuar në Komision mund të prishej në seancë plenare. Mazhoranca u shpreh disa herë se ishte dakord me kërkesën për veto, dhe se e kishte garantuar këtë – duke patur parasysh procedurën për vendim-marrje të Komisionit (pikën 10 të Vendimit). Si prova të vullnetit të mazhorancës për konsensus, opozita kërkoi tërheqjen e aktit normativ për nëpunësin civil, grupit të kontrollit për ILDKP-në, dhe përpjekjeve për të ndryshuar kryetaren e AMA. Vendimi për ngritjen e Komisionit u miratua, gjithsesi.

Më 24 prill 2014, pasi opozita nuk mori pjesë në Komision për 3 muaj duke bllokuar kështu veprimtarinë e tij, Kuvendi mori një vendim tjetër ku rriti peshën e mazhorancës në Komision me një anëtar, dhe shtyu afatin e funksionimit të tij deri në qershor 2014. Katër ditë më vonë, Komisioni i Posaçëm Parlamentar miratoi kriteret për reformën të propozuara nga Ministri për Çështjet Vendore, dhe më tej kalendarin e dëgjesave publike për të.

Pas një veprimtarie intensive dëgjesash publike, Komisioni Parlamentar miratoi në maj 2014 dy variante të ndarjes së re (një me 39 dhe një me 47 njësi) dhe ngarkoi Ministrin e Shtetit për Çështjet Vendore me procesin e konsultimit për to. Gjatë fundit të muajit qershor dhe fillimit të muajit korrik, Partia Demokratike organizoi tre konferenca të njëpasnjëshme me përfaqësues të organeve vendore dhe shoqërisë civile për reformën. Në to morën pjesë edhe anëtarë të Komisionit Parlamentar për reformën si edhe ekspertë pranë zyrës së Ministrit për Çështjet Vendore. Përshtypjet e disa prej ekspertëve të intervistuar nga BIRN Albania konfirmojnë se këto ishin pjesë e përpjekjeve për konsensus, të cilat dështuan, por me sa duket vetëm pjesërisht.

Gjatë gjysmës së parë të Korrikut, deputeti i PDIU-së Ardit Bido mori pjesë si i ftuar në mbledhjet e Komisionit të Posaçëm për Reformën, ku prezantoi propozimet e PDIU dhe advokoi për rritjen e numrit të njësive në ndarjen e re në 60-70 – dhe më pas në 70-80 – nga 47 njësi që ishte varianti më i madh i miratuar nga Komisioni deri atëherë. Më 17 korrik 2014, Kuvendi shpalli vendimin për miratimin e kryetarit të PDIU, z. Shpëtim Idrizi si anëtar të Komisionit me të drejtë vote. Po atë ditë, Komisioni miratoi edhe hartën e re me 61 bashki, që më pas u miratua me 88 vota në seancë plenare, më 31 korrik, 2014.

Pas një theksi fillestar te garancitë politike për konsensus në çdo etapë të hartimit dhe votimit të reformës administrativo-territoriale, përfshirë këtu të drejtën e opozitës për veto, sidomos nga muaji Prill 2014 e tutje, Partia Demokratike nisi të arsyetonte mungesën e saj në këtë reformë edhe me fokusin e saj te ndarja territoriale. Në këtë periudhë, pasi Komisioni i Posaçëm Parlamentar për reformën vijonte punimet pa opozitën, Partia Demokratike u fokusua te rëndësia e një reformë më të thellë, që të përfshinte edhe decentralizimin fiskal apo politik. Motoja u bë: njëherë kompetenca, pastaj hartë, që u reflektua edhe te rezoluta e PD-së e datës 2 korrik, në prag të mbylljes së sesionit parlamentar. Por a kishte merita ky qëndrim që justifikoi bojkotin?

Si analizat e ekspertëve vendas dhe të huaj ndër vite, si analiza e kryer posaçërisht për këtë proces reforme nuk drejton gishtin vetëm nga nevoja për riorganizim administrativo-territorial. Bashkë me të, dhe po aq të domosdoshme janë konsideruar edhe autonomia fiskale e pushtetit vendor, edhe standardizimi i shërbimeve, edhe qartësimi i rolit të qarkut dhe rajonalizimi i Shqipërisë, edhe mospolitizimi i transfertave ndërqeveritare, edhe decentralizimi i kompetencave në vartësi të kapaciteteve (decentralizim asimetrik).

Në analizën e treguesve financiarë të pushetit vendor për vitet 2005, 2009, dhe 2012 që paraqitet në Raportin e Përgjithshëm për Komisionin e Reformës Administrativo-Territoriale, vihet re qartë vartësia e buxheteve vendore nga transfertat ndërqeveritare. Por, autorët ia atribuojnë nivelin e ulët të të ardhurave të veta të pushtetit vendor edhe ndryshimeve në kuadrin ligjor për sistemin e taksave, të bëra nga qeveria qëndrore në vitin 2009 dhe që “cënonin autoritetin fiskal vendor duke ulur ndjeshëm diskrecionin vendor në vendosjen e disa taksave si dhe duke kufizuar barrën fiskale nga disa taksa të tjera vendore në jo më shumë se 10% të nivelit tregues të taksës së biznesit të vogël, patën efekte dramatike në potencialin e të ardhurave nga burimet e veta.” Pra, përveç faktit që shumë njësi të qeverisjes vendore – por jo të gjitha – e kanë të pamundur të gjenerojnë dhe mbledhin të ardhura për shkak të numrit të ulët të banorëve dhe territoreve të vogla nën administrimin e tyre, një arsye tjetër për dështimet e pushtetit vendor është edhe niveli i ulët i decentralizimit fiskal.

Në fakt, edhe gjatë takimeve informuese dhe konsultuese të raundit të parë të kryera në 12 qarqet e vendit nga Ministri për Çështjet Vendore me mbështetjen e donatorëve nëpërmjet programit STAR gjatë muajve mars-maj 2014, edhe kryetarët e njësive vendore që morën pjesë në këto takime kërkuan një reformë më të thellë decentralizimi, dhe jo vetëm rishikim të ndarjes administrativo-territoriale. Lidhja mes ndarjes administrativo-territoriale dhe aspekteve të tjera të decentralizimit – sidomos funksionet dhe kompetencat – është kërkuar në një pjesë të mirë të takimeve nga pjesëmarrës të ndryshëm, përfshi këtu edhe Prefekten e Vlorës, përfaqësues të tjerë të organeve qendrore në nivel vendor, ish-kryetarë apo kryetarë aktual të njësive vendore, përfaqësues të këshillave të qarqeve, e shumë të tjerë.[5]

Megjithatë, konkluzioni që qeveria apo mazhoranca në përgjithësi nuk i ka dëgjuar apo parashikuar këto kërkesa në vizionin e vet do të ishte i nxituar.

Së pari, gjatë takimeve të raundit të parë ku, siç thamë, kërkesa e disa prej pjesëmarrësve ka qënë për reformë më të plotë, edhe përfaqësues të shumicës në pushtet janë zotuar për këtë qëllim. Kështu, në takimin e Lezhës, Kryetari i Komisionit të Posaçëm Parlamentar për Reformën Administrativo-Territoriale, dhe ish-Ministri për Pushtetin Vendor gjatë kohës së reformës së madhe të vitit 2000, z. Bashkim Fino u shpreh se:

“…reformën territoriale qeveria, parlamenti e lidhin në mënyrë të pazgjidhshme me një reformë tjetër akoma më të rëndësishme, me decentralizimin e pushtetit vendor. Natyrisht që sot kërkohet të bëhet një reformë akoma më e thellë decentralizuese. Ne jemi të pakënaqur, sepse këtij ligji i ka kaluar koha dhe, para se të miratohet harta e re territoriale, është i nevojshëm edhe rishikimi i ligjit organik për të pasur NJQV më të fuqishme dhe kompetente.”[6]

Këtë zotim, z. Fino e ka shprehur në shumë nga takimet, dhe përsëri gjatë dëgjesave publike në Komisionin Parlamentar për Reformën Administrativo-Territoriale.[7]

Ministri për Çështjet Vendore gjithashtu është zotuar gjatë takimeve në disa qarqe – si për shembull në Lezhë, Kukës, dhe Berat – për një reformë më të thellë, për ndërhyrje të tjera legjislative që do të shoqëronin projektligjin për ndarjen administrativo-territoriale. Një shembull ilustrues është përgjigja e Ministrit Çuçi gjatë takimit në Berat, më 26 mars, 2014:

“kemi plan që së bashku me RAT-në në parlament të paraqesim një grup amendimesh apo ligjesh të reja që do të parashikojnë trajtimin nga ana ligjore të mënyrës së funksionimit midis Qeverisjes qendrore dhe asaj vendore. Një nga ndryshimet kryesore që do t`i bëhet ligjit për NJQV-të dhe që do të paraqitet në parlament me ligjin për miratimin e hartës së re, do të jetë dispozitat që do të garantojnë dy çështje shumë thelbësore, e para – garantimi i përfaqësimit të komuniteteve të komunave që do të shkrihen ose bashkohen me njësi me të mëdha dhe kjo do të bëhet nëpërmjet vendosjes së rregullave strikte që, në bazë të popullsisë në këshillat e rinj bashkiakë që do të krijohen, të ketë përfaqësues nga këto komuna, dhe e dyta, do të garantohen me ligj shërbimet kryesore që do të ofrohen në komunitetet që do të bashkohen, duke u lënë një zyrë shërbimi.”

Së dyti, dhe përpara nisjes së reformës, në programin e Ministrit të Çështjeve Vendore, të shpallur që në Shtator 2013, evidentohet zotimi për një reformë më të thellë. Kështu, përveç reformës administrativo-territoriale, në këtë program qeveria zotohet edhe për decentralizim fiskal, edhe për rajonalizim dhe reformë të qarqeve, duke përfshirë decentralizim të kompetencave në funksionet e përbashkëta dhe të deleguara, dhe gjithashtu për zhvillim vendor, fuqizim të administratës vendore, dhe sistemim të adresave.

Në këto kushte dakordësie në parim të të gjitha palëve si për nevojën për reformë administrative-territoriale, si për reforma të tjera për pushtetin vendor, është e vështirë të kuptohet se përse kjo reformë nuk gjeti konsensusin politik në Parlament, dhe se përse përfundoi në Kuvend e pashoqëruar me ndryshimet e tjera të parashikuara dhe premtuara.[8]

Duke u munduar të mënjanojmë spekulimin, dhe duke u bazuar në çfarë na tregojnë faktet publike, mund të tentojmë të paktën një përgjigje: dakordësia në parim nuk është në fakt e plotë siç duket. Palët janë dakord që këto reforma duhen, por jo për mënyrën se si duhen bërë.

Më konkretisht, ndërkohë që Programi i Qeverisë për Qeverisjen Vendore i sipërcituar i parashikon, mes të tjerash, decentralizimin fiskal, rajonalizimin dhe reformën e qarqeve, dhe zhvillimin vendor si prioritete më vete, Raporti i Përgjithshëm i muajit Prill 2014 për Komisionin e Posaçëm Parlamentar për Reformën Administrativo-Territoriale identifikon pikërisht këtë reformë si zgjidhjen për këto probleme:

“Por, janë në fakt edhe një sërë çështjesh të tjera, të cilat do të adresohen nëpërmjet reformës administrativo-territoriale:

…(iii) procesi i lënë përgjysëm i decentralizimit administrativ e fiskal, deri diku prej kapaciteteve të ulëta vendore, por edhe prej nderhyrjeve të shpeshta e kaotike në bazën ligjore, reduktimit te autonomisë fiskale dhe mos mbulimit financiar të mandateve për funksionet e përbashkëta;

(iv) roli i paqartë i qarqeve si koordinues e mbështetës në ushtrimin e funksioneve vendore;

(v) nevoja për një politikë të brendshme të zhvillimit rajonal që përputhet me kërkesat e integrimit në BE dhe me nevojën për qeverisje në shumë nivele, përfshirë atë rajonale; etj.”[9]

Pas një analize tërësore të dokumentave strategjikë[10] dhe deklaratave publike të zyrës së Ministrit për Çështjet Vendore[11], duket më e saktë të thuhet se, në këndvështrimin e qeverisë,  reforma administrativo-territoriale është hapi i parë i domosdoshëm për reformë më të thellë decentralizimi.

Pra, më shumë se sa për aspektet e ndryshme të një reforme të pushetit vendor, mosmarrëveshja duket të jetë për renditjen e këtyre hapave. Kështu, qeveria gjykon se duhet që njësitë e qeverisjes vendore të riorganizohen në mënyrë që të kenë kapacitete që të përmbushin funksionet dhe kompetencat e tyre aktuale, dhe më pas të fuqizohen me kompetenca e autonomi të mëtejshme. Ndërsa të tjerë, përfshi edhe Partinë Demokratike, gjykojnë se duhet njëkohësisht, ose më përpara, të bihet dakord për funksionet dhe kompetencat që duhet të kryejë pushteti vendor, dhe më pas për shtrirjen e nevojshme të njësive të qeverisjes vendore për t’i përmbushur këto funksione dhe kompetenca. Në thelb, dhe në një formë më popullore, pyetja është se cila erdhi më parë, veza apo pula?

Të dyja qëndrimet kanë meritat e tyre. Mirëpo diskutimi për to nuk mund të përqëndrohet vetëm te meritat konceptuale, por edhe te implikimet praktike. Fuqizimi i njëkohshëm administrativo-territorial, dhe atij me funksione, kompetenca dhe autonomi fiskale ka dy implikime praktike madhore. Së pari, dhe sidomos nëse diskutimi mbi funksionet do të përfshinte edhe qarqet, atëherë do të duheshin ndërhyrje jo vetëm në ligjin organik për pushtetin vendor dhe Kodin Zgjedhor, por ndoshta edhe në Kushtetutë – çka kërkon tjetër nivel angazhimi politik, tjetër maturi, dhe tjetër kuadër kohor nga ai në dispozicion përpara zgjedhjeve të vitit 2015. Implikimi i dytë madhor i kësaj qasjeje është mundësia e madhe për kaos – një mundësi reale duke patur parasysh si mungesën e mprehtë të kapaciteteve në nivel vendor, si mungesën e mprehtë të kulturës së përgjegjshmërisë demokratike dhe llogaridhënies.

Në këtë sens, duket sikur një proces reformues i shkallëzuar është më i matur. Megjithatë, implikimi madhor i kësaj qasjeje është se garancia e vetme për vazhdimin e shkallëve të procesit të decentralizimit është vullneti politik i qeverisë për të dorëzuar pushtet. Në historinë e Shqipërisë, dhe jo vetëm, kjo nuk ka qënë ndonjëherë garanci e mjaftueshme. Implikimi i dytë madhor është se gjithsesi mbetet nevoja për bashkëpunimin e opozitës, por tanimë pas mosarritjes së konsensusit në hapin e parë.

Me gjithë meritat në terma kapacitetesh të reduktimit të njësive të qeverisjes vendore në 61 bashki nga 373 bashki e komuna më parë, është e padiskutueshme që ky është një hap i fortë centralizues. Deri më tani, ky hap nuk është balancuar me masa të tjera që e demokratizojnë pushtetin vendor – dhe pushtetin qëndror mbi vendorin – në formën e tij të re, të konsoliduar.

Disa ekspertë të intervistuar nga BIRN Albania janë të mendimit se procesi i reformës administrativo-territoriale ishte një shans i humbur. Ata shprehen se më shumë duhej dhe mund të ishte bërë paralelisht me ndarjen e re. Pavarësisht zotimit të mazhorancës për decentralizim në të ardhmen, ekspertët shprehen të shqetësuar se fryma aktuale centralizuese mund të mos jetë edhe aq e përkohshme. Të paktën një person po këmbëngul për decentralizim – deputeti Bashkim Fino. Aktualisht po diskutohen në Kuvend projekt-amendime për ligjin organik për pushtetin vendor që synojnë rregullimin e disa çështjeve teknike përpara zgjedhjeve. Gjatë diskutimit të këtyre projekt-amendimeve në Komisionin e Ligjeve në Parlament, deputeti Bashkim Fino kërkoi të dinte nga Ministri i Shtetit për Çështjet Vendore se kur do të jenë gati propozimet qeveritare për decentralizimin. Ministri u përgjigj se plani është për të patur gati një ligj krejtësisht të ri për pushtetin vendor në maj 2015.

Natyrisht, një trajtim i aspekteve teknike nuk ezauron diskutimin mbi konsensusin e gjerë që duhej për këtë reformë. Ekspertët bien dakord se partitë kanë patur arsye mjaft përtej mospërputhjeve konceptuale për të mos gjetur konsensus. Për ata që e kanë ndjekur procesin, nuk ka fajtorë të prerë. Të dyja palët mund të kishin bërë më shumë për të afruar njëra-tjetrën në këtë proces.

Thënë këtë, jo medoemos konsensusi i palëve kryesore politike i shërben më shumë cilësisë së reformave madhore në raport me interesin publik, se sa stabilitetit – që shpeshherë është vetëm kënaqja e orekseve të palëve në lojë. Reforma administrativo-territoriale mori katër vota mbi pragun prej tre-të-pestave, që ishin votat e PDIU-së. Në këtë sens, mund të thuhet se njëfarë konsensusi u arrit. Por ky konsensus nuk duket se garantoi konsolidimin më të mirë të mundshëm të Sarandës, apo Konispolit – bashki e re që së bashku me komunat që i shtohen nuk arrin as 10,000 banorë (sipas të dhënave të Censusit 2011, mbi bazën e të cilave qeveria ka argumentuar edhe shpopullimin e shumë zonave). Ndërkohë, sipas pikës 3.d. të kritereve të miratuara nga Komisioni i Posaçëm Parlamentar për reformën, një njësi e re:

“d. Duhet të ketë një numër të konsiderueshëm banorësh, mbështetur edhe në karakteristikat gjeografike të zonës dhe densitetit të popullisë: i lartë 30.000 banorë; mesatar 20.000 banorë dhe i ulët 10.000 banorë;”.

Në fakt, një nga arsyet kryesore se pse disa nga ekspertët mendojnë se kjo reformë ishte deri diku një shans i humbur, është edhe sasia e rasteve, si ai i Konispolit, ku duket se ka fituar politika, dhe jo logjika e funksionalitetit të njësive të reja. Në mbledhjen e Komisionit të Posaçëm për Reformën të datës 17 korrik 2014, ku paraqitet edhe harta e re me 61 bashki për miratim pas kërkesave të PDIU-së, vetë Kryetari i Komisionit, z. Bashkim Fino pranon se:

“Edhe mua personalisht, siç e thashë më përpara si njohës i mirë i pushtetit vendor, mbase nuk më pëlqen ky variant, do të më pëlqente vërtet ajo me 39 bashki, ishte me funksional, por ky është konsensusi.”[12]

Por a u gjend mes popullatës konsensusi që nuk u gjend mes partive?

Qytetarët: Dakordësi pa dijeni 

Një nga kushtet kryesore për realizimin e reformës administrative-territoriale në formë demokratike dhe në reflektim të vullnetit mbarëshoqëror është informimi dhe konsultimi me banorët e prekur dhe grupe të tjerë të interesuar. Duke mobilizuar fonde nga disa donatorë të huaj, Ministri i Shtetit për Çështjet Vendore ndërmori një fushatë shumëplanëshe informimi dhe konsultimi, duke filluar që nga tetori 2013, në forma që nga takimet e hapura e deri te shfrytëzimi i mediave sociale. Aktivitetet kanë përfshirë:

• 13 takime të hapura me 1218 pjesëmarrës në të gjitha qarqet e vendit gjatë muajve mars-prill 2014, të fokusuara të argumentimi për nevojën e reformës së pushtetit vendor dhe te kriteret që duhet ta udhëheqin atë;
• 8 dëgjesa publike me 75 ekspertë dhe përfaqësues të grupe të interesuar, të organizuara nga Komisioni i Posaçëm Parlamentar për reformën administrativo-territoriale gjatë muajve prill-maj 2014, ku janë prezantuar dhe diskutuar disa propozime teknike për reformën e pushetit vendor, si propozimet e organizatave Co-Plan, Shtetiweb, Programi për Zhvillim Lokal dhe Decentralizim, etj;
• 42 takime të hapura ku morën pjesë 1785 pjesëmarrës, duke përfshirë qytetarë të thjeshtë, biznese, gazetarë, dhe të zgjedhur të organeve vendore, gjatë të cilave u diskutuan propozimet për 39 dhe 47 njësi vendore, që ishin miratuar deri në atë kohë nga Komisioni i Posaçëm Parlamentar;
• Shpërndarjen e 10,000 fletëpalosjeve informuese për përfitimet e reformës dhe propozimet për ndarjen e re, gjatë muajve mars-korrik 2014, në gjithë vendin;
• Transmetimin e tre spoteve, 240 herë në 10 televizione dhe 60 herë në radio, me përgjigje të përmbledhura për pyetje mbi nevojën për këtë reformë, përfitimet, vendin ku do merren shërbimet bazë, dhe ndikimin mbi tregun e punës;
• Botimin e një posteri informues në gazeta dhe revista, 32 herë, gjatë muajve qershor-korrik;
• Krijimin e një portali online, kanali në Youtube, dhe llogarish nëFacebook dhe Twitter;
• Kryerjen e një sondazhi me 145 biznese;
• Kryerjen e një sondazhi me 16,000 të pyetur në gjithë vendin mbi nivelin e tyre të informimit për reformën, mbështetjen e reformës në parim, si dhe mbi nivelin e dakordësisë me variantet me 39 dhe 47 bashki të propozuara nga analiza teknike dhe të miratuara fillimisht nga Komisioni i Posaçëm Parlamentar, dhe më pas, mbi nivelin e dakordësisë për variantin final me 61 bashki, për të cilin u pyetën qytetarë vetëm në zonat që prekeshin nga ky variant.

Përveç këtyre aktiviteteve, janë kryer edhe disa tryeza diskutimi me komunitetin e ekspertëve të pushtetit vendor, vendas dhe të huaj, të cilat nuk kanë munguar, në fakt, në shumë vitet e dijenisë së gjerë të problematikës së pushtetit vendor.

Fatkeqësisht, Shqipëria nuk gëzon një traditë të informimit dhe konsultimit të mirëfilltë të publikut për reforma madhore. Në këtë kuadër, hapat e ndërmarrë në këtë drejtim për reformën administrative-territoriale duken të admirueshme. E megjithatë, qytetarët kanë rezultuar në masë të madhe të painformuar, por dakord.

Kështu, sipas ‘Anketës së Zërit të Qytetarëve’ të kryer nga 15 qershori në 17 korrik nga kompania IDRA me porosi të Ministrit të Çështjeve Vendore dhe mbështetje financiare të donatorëve të huaj, qytetarët kanë qenë pak të informuar mbi reformën në përgjithësi, apo mbi variantet specifike që i ndikonin. Këto rezultate lexohen qartë në hartat interaktive të përgatitura nga IDRA, por edhe nga vetë përmbledhja e rezultateve siç janë paraqitur nga autorët e sondazhit. Për njohurinë mbi reformën në përgjithësi, autorët e sondazhit konkludojnë:

“Në formë përqindjeje, rreth 22% e qytetarëve në nivel kombëtar e konsiderojnë veten të informuar me përmbajtjen e reformes, 13% e konsiderojnë veten mesatarisht të informuar dhe 65% e konsiderojnë veten të painformuar mbi detajet e reformës.”[13]

Për njohjen e propozimit specifik për zonën e tyre, autorët e sondazhit konkludojnë se:

“Vetëm 19% e qytetarëve të pyetur, në rang kombëtar, “janë në dijeni” në mënyrë të saktë për propozimin specifik në lidhje me njësinë e re të propozuar për zonën e tyre. Janë “të pasigurtë” plotësisht rreth 9% e të anketuarve ndërsa rreth 72% deklarojnë se nuk janë në dijeni të propozimit specifik.”[14]

Probleme në informim vërehen edhe në korrespondencën mes Ministrit për Çështjet Vendore dhe kryetarëve apo këshillave të komunave dhe bashkive, në kuadër të detyrimit ligjor për këto të fundit për të dhënë mendimin e tyre mbi reformën brenda 60 ditëve nga momenti kur pyeten.[15] Për shembull, në përgjigjet e komunave Krrabë, Kryevidh, dhe Luz i Vogël[16] shprehet shqetësimi për largimin e shërbimeve, ndërkohë që deri atëherë ishte shpjeguar se do të funksionin njësi administrative pikërisht për vazhdimin e shërbimeve, aty ku sot janë zyrat e komunave.

Me gjithë pikëpyetjet për nivelin e informimit, në tërësi popullata e pyetur ka shprehur dakordësi për reformën, dhe për variantet specifike për të cilat janë pyetur. Për variantin final që u miratua me 61 njësi, është shprehur nivel i ulët mbështetjeje veçanërisht në Vlorë. Në një shkallë vlerësimi nga 1 deri në 7, ku 1 do të thotë plotësisht kundër dhe 7 do të thotë plotësisht dakord, mesatarja e përgjigjeve në Vlorë është 2.7. Zona të tjera ku mbështetja ka qënë e vakët janë edhe Selenica (3.8), Shkodra (3.8), dhe Vau i Dejës (3.5).

Përfundime:

Nga një pikëpamje formale, qeveria i ka përmbushur detyrimet ligjore për kryerjen e reformës administrativo-territoriale, siç edhe evidentohet lehtësisht nga paketa e materialeve që shoqëruan projekligjin. Raporti i Analizës së Situatës së Qeverisjes Vendore dhe Raporti Analitik i Zonave Funksionale përmbushin detyrimin e paraqitjes së arsyeve ekonomike, sociale, kulturore, demografike, administrative për nevojën dhe avantazhet e riorganizimit, si edhe atë për parashikimet e efekteve të riorganizimit. Gjithashtu, janë paraqitur të dokumentuara mënyrat e informimit dhe konsultimit, si edhe mendimet pro dhe kundër këtij riorganizimi. Referendumi nuk ka qenë një nga këto mënyra dhe legjislacioni shqiptar parashikon edhe forma të tjera konsultimi, si mbledhjet e hapura, dëgjesa publike dhe sondazhet. Edhe hartat administrativo-territoriale ku pasqyrohen ndryshimet i janë paraqitur Kuvendit.

Për disa nga ekspertët e përfshirë në reformë, mbetet fort e diskutueshme nëse u kapërcye niveli formal i detyrimeve. Konkretisht, kritikat e tyre kanë të bëjnë  në radhë të parë me daljen e procesit – dhe produktit – nga logjika e kritereve teknike që u miratuan, bazuar në kushtet legjislative të lartpërmendura. Për shumë prej tyre, fitoi politika dhe harta me 61 bashki është një produkt hibrid.

Edhe pse për ekspertët e intervistuar mospjesëmarrja e opozitës në këtë reformë e dëmtoi procesin, konsensusi politik në fakt nuk duket të garantojë fitoren e të mirës publike në këto procese.

Pavarësisht mospjesëmarrjes së opozitës në këtë proces, duket se shumica e qytetarëve janë dakord me reformën, edhe pse nuk rezultojnë të informuar mirë për të.

[1] Analiza e Situates http://www.parlament.al/web/pub/raporti_final_permbledhje_ekzekutive_28_prill2014_16984_1.pdf; Projekti STAR (fq. 3): http://www.al.undp.org/content/dam/albania/docs/STAR%20Signed%20%20Project%20Document%202014.pdf

[2] BB, 2004, Co-Plan 2010?, OSCE-PNUD-SIPU 2005-2006, USAID 2012, ADA-SDC, Shoqata e Komunave-SIDA 2012

[3] Përmbledhje Ekzekutive: Analizë e Situatës së Qeverisjes Vendore në Shqipëri: Raporti i Përgjithshëm për Komisionin e Reformës Adminsitrativo-Territoriale, Prill 1014, fq. 10. http://www.parlament.al/web/pub/raporti_final_permbledhje_ekzekutive_28_prill2014_16984_1.pdf

[4] Relacioni i Projektligjit, fq. 16.

[5] Kukës, 24 mars; Vlorë, Berat, etj

[6] Protokolli i takimit konsultativ për RAT me komunitetin vendor, Lezhë, 13 mars 2014, fq. 5.

[7] Reference procesverbaleve te komisionit

[8] Ndryshime të kufizuara të ligjit organik për pushtetin vendor po diskutohen këto ditë në Kuvend.

[9] Pg. 6 http://www.parlament.al/web/pub/raporti_final_permbledhje_ekzekutive_28_prill2014_16984_1.pdf

[10] Raporti, Strategjia, Plani i Veprimit

[11] Fjala e Çuçit në Kuvend më 31 korrik, 2014: “Njësi më të mëdha të qeverisjes vendore do të kenë më shumë kapacitet që të ushtrojnë një gamë më të madhe funksionesh. Kjo do të bëjë të mundur decentralizimin e më shumë kompetencave dhe shërbimeve nga qeverisja qendrore tek qeverisja vendore.” Për fjalën e plotë, shih: http://www.ceshtjetvendore.gov.al/al/newsroom/fjalime/fjala-e-ministrit-te-shtetit-per-ceshtjet-vendore-ne-kuvend-me-rastin-e-votimit-te-ligjit-per-ndarjen-administrativo-territoriale&page=1

[12] Procesverbali i mbledhjes së datës 17 korrik 2014, fq. 24: http://www.parlament.al/web/pub/reforma_17_korrik_2014_18477_1.pdf

[13] Raporti i Sondazhit, Anketa e Zërit të Qytetarëve: Reforma Territoriale dhe Administrative në Shqipëri, ndërmarrë nga Qeveria Shqiptare, organizuar dhe zbatuar nga IDRA, mbështetur nga projekti STAR, fq. 6.

[14] Po aty, fq. 7.

[15] Kjo korrespondencë na është vënë në dispozicion nga Ministri si pjesë e një pakete mjaft të plotë informacioni mbi reformën. Shumë prej këtyre informacioneve mund të gjenden në faqen http://www.reformaterritoriale.al/ .

[16] Sipas rendit, shkresat janë: nr. prot. 257/1, datë 01/07/2014; nr. prot. 378, datë 06/06/2014; nr. prot. 361, datë 20/06/2014.