Dhi duke kullotur në fshatin Malecaj, pranë Torovicës në Lezhë. Foto: Gent Shkullaku/LSA
Gjetja e balancës mes efiçencës dhe demokracisë vendore është një nga sfidat kryesore të organizimit të qeverisjes në territor. Shqipëria e njeh mirë çekuilibrin e këtyre dy nevojave. Vendi i ka provuar shërbimet efiçente të një pushteti të pakontrolluar, dhe kështu, gjithëkontrollues. Po ashtu, shqiptarët kanë provuar llogaridhënien e zbrazët të pushtetit inefiçent. BIRN Albania analizon në vijim se sa është arritur ekuilibri mes nevojës për demokraci dhe asaj për efiçencë me reformën administrativo-territoriale. Konkludojmë se vendim-marrësit shqiptarë sakrifikuan demokracinë vendore për hatër të një rritjeje të pamjaftueshme të efiçencës.
Reformat e vitit 1992 dhe 2000 e mbajtën theksin te demokratizimi i pushtetit. Së pari, duke mundësuar zgjedhjen e drejtpërdrejtë të kryetarëve dhe këshilltarëve të bashkive dhe komunave. Së dyti, duke u dhënë më shumë funksione dhe kompetenca. Përvoja e qeverisjes vendore gjatë 23 viteve të fundit ka qënë ajo e një demokracie vendore boshe, formaliste. Në periudhën 1992-2000, qeverisja vendore në Shqipëri ishte pak a shumë një shumatore mandatesh demokratike – të paktën formalisht – pa përgjegjësi. Fuqizimi i njësive të qeverisjes vendore me funksione dhe kompetenca të rëndësishme nga reforma e vitit 2000 dha rezultate në shumë pak njësi. Në masë të madhe, organet e zgjedhura vendore kanë qënë të paafta ose të pamundura për të ushtruar këto funksione dhe kompetenca. Një nga arsyet madhore ka qënë fragmentimi i territorit – ndarja e vendit në tepër njësi, tepër të vogla dhe rrjedhimisht me baza të ulta banorësh për vjelje taksash, pak ose aspak asete, kapacitete të ulta njerëzore, dhe burokraci të fryra. Me pak fjalë, qeverisja vendore në Shqipëri kaloi nga demokracia e zbrazët e periudhës 1992-2000, te demokracia inefiçente e periudhës 2000-2015. Rrjedhimisht, efiçenca ishte edhe kryefjala e diskutimeve të shumta për reformën administrativo-territoriale.
Me gjithë tonet kritike për koston në efiçencë që ka shkaktuar përparësia e dhënë demokracisë vendore ndër vite, një pjesë e mirë e pjesëmarrësve në diskutimet që shoqëruan reformën administrativo-territoriale kanë kërkuar vëmendje për të dyja nevojat. Kjo është e vërtetë si për takimet në qarqe të organizuara nga zyra e Minsitrit për Çështjet Vendore me mbështetjen e projektit STAR për këtë reformë, si për dëgjesat publike në Komisionin e Posaçëm Parlamentar për Reformën Administrativo-Terriotriale (shih për shembull, dëgjesat e datave 2 dhe 5 maj 2014).
Në fakt, rezultati i reformës administrativo-territoriale duket një përzjerje që në masë të madhe dëmton edhe më tej demokracinë problematike vendore pa e rritur mjaftueshëm efiçencën ekonomike. Por në radhë të parë, si dëmtohet demokracia vendore nga ndarja e re administrativo-territoriale dhe pse ka rëndësi kjo?
Kryetarë partish edhe më të fuqishëm
Demokracia vendore nuk është dëmtuar nga harta e re në vetvete, por nga ndërveprimi i kësaj harte me sistemin tonë zgjedhor dhe kulturën tonë politike.
* Interesat e komuniteteve të vogla, veçanërisht fshatit, mund të mos jenë të përfaqësuara në parlamentet vendore.
* Ekziston rreziku i përqendrimit të investimeve publike dhe shërbimeve në zonat me densitet të lartë popullsie në dëm të zonave me densitet të ulët popullsie.
* Shtohet rreziku i keqadministrimit të pronave komunitare, të cilat kalojnë nga pronësia e ish-komunave në pronësinë e bashkive të reja.
Me reformën zgjedhore dhe ndryshimet kushtetuese të vitit 2008 – ndryshime konsensuale por mjaft të kontestuara nga shoqëria civile – sistemi zgjedhor shqiptar u bë proporcional rajonal, me lista të mbyllura. Sikurse në të tre zgjedhjet e fundit – 2009, 2011, dhe 2013 – edhe në qershor 2015, shqiptarët do të votojnë për lista kandidatësh për kryetarë dhe këshilltarë bashkie të përcaktuara nga partitë politike. Në kushte të mungesës së theksuar të demokracisë së brendshme në partitë politike shqiptare, listat e kandidatëve janë komentuar shpesh si reflektim i vullnetit të vetëm një personi – kryetarit të partisë – që vendos jo vetëm për emrat, por edhe për renditjen në listë dhe zonën e kandidimit. Ndërsa me lista të hapura, qytetarët kanë mundësi të shprehin preferencë për kandidatë specifikë të cilët mund të fitojnë pavarësisht renditjes i pari apo i dhjeti në listë, me listat e mbyllura, pjesa më e madhe e fituesve janë përcaktuar që përpara zgjedhjeve falë renditjes.
Problemi ekzistues i përqëndrimit të pushtetit në duart e kryetarëve të partive thellohet edhe më tej me hartën e re territoriale, sepse shumë më pak njerëz që i detyrohen karrierën tyre politike kryetarëve të partive do të kontrollojnë shumë më shumë territor, asete dhe vendim-marrje. Gjithashtu, duke qënë përzgjedhja e kandidatëve një vendim i komanduar nga lartë, fenomene që janë dalluar tashmë në zgjedhjet e mëparshme lehtësohen edhe më për zgjedhjet vendore. Kështu, për shembull, nuk do të jetë habi të shohim edhe në zgjedhjet vendore kandidatura të palidhura me komunitetet vendore, dhe që jetojnë kryesisht në Tiranë.
Zëra periferikë dhe kryetarë bashkish të pakontrolluar
Më tej, demokracia vendore është dëmtuar më shumë seç ishte sidomos në nyjën e këshillave bashkiakë. Në arkitekturën e qeverisjes vendore, këshillat supozohet të jenë parlamenti – kontrolluesit e pushtetit ekzekutiv të kryetarit/es të bashkisë dhe përfaqësia më e gjërë e komunitetit. Me sistemin aktual zgjedhor, të aplikuar mbi hartën e re, nuk ka asgjë që të garantojë përfaqësim në këshill të qytetarëve që jo medoemos kanë vlerë elektorale për kryetarin/en e bashkisë. Konkretisht, dhe për hatër të ilustrimit, komuniteti i Shën Gjergjit nuk ka të njëjtën peshë elektrorale me atë të Kasharit, apo zonës së Tiranës së re, për këdo që do të drejtojë nesër bashkinë e re të Tiranës. Atëherë, me një këshill që do i përfaqësojë zonat e ndryshme të bashkisë së re aq sa do të gjykojnë kryetarët e partive politike, çfarë do të garantojë vëmendjen e duhur për zhvillimin e zonave politikisht të parëndësishme?
Me të drejtë, të gjithë ekspertët e intervistuar nga BIRN Albania ngrejnë shqetësimin e margjinalizimit të komuniteteve të largëta e të vogla. Vendimet për investime, fondet për mirëmbajtje apo punësimet e njësive të ardhshme të administrimit vendor do të jenë të prirura për të mbështetur qendrën përballë periferisë. Një ekspert ofroi shembullin e shkollave. Aktualisht, pushteti vendor është përgjegjës për mirëmbajtjen e shkollave. Në masë të madhe, fondet aktuale të komunave nuk janë të mjaftueshme për përmbushjen e kësaj përgjegjësie. Me organizimin e ri në 61 bashki gjithsej, taksat e (ish-)komunave do u kalojnë bashkive të mëdha, të cilat do të duhet të vendosin nëse do të mirëmbajnë shkollat e qytetit apo shkollat e fshatit. Për shkak të defekteve në përfaqësinë e këshillave, rezultati mund të jetë që fondet të hidhen vetëm për mirëmbajtjen e shkollave të qytetit ku për shkak të popullsisë edhe vlera elektorale e investimit është më e madhe. Për shkak të deformimit të përfaqësimit, komunitetet e vogla dhe të largëta që deri më sot kanë parë një demokraci pa shërbime, do ta ndjejnë pak ose aspak përmirësimin e shërbimeve dhe zhvillimin ekonomik që premton reforma e re administrativo-territoriale.
Natyrisht, përfaqësimi gjeografik nuk është një panacea – një ilaç çudibërës për problemin e përfaqësimit të barabrtë të qytetarëve në vendim-marrjen vendore. Të paturit të këshilltarëve nga Shën Gjergji po ashtu si ata nga Tirana-qytet nuk është garanci për interesat e Shëngjergjasve. Çështja e përfaqësimit gjeografik është e ndërthurur me një problem tjetër – të shfaqur si në nivel parlamentar, si në nivel këshilli vendor – që përsëri lidhet edhe me listat e mbyllura: virtyti i munguar i përfaqësuesve vendorë.
Bazuar në përvojën e tij të gjatë në pushtetin vendor, një nga ekspertët e intervistuar nga BIRN Albania përshkruan rënien e cilësisë së këshillit gjatë këtij çerek-shekulli të demokracisë shqiptare, edhe (por jo vetëm) për shkak të listave të mbyllura. Takimi në këshill është shpeshherë takimi me personazhe nga më “ordinerët” e komunitetit, sipas përshkrimit të tij, të motivuar nga mundësia për përfitim personal.
Përvoja më e gjerë e këtyre viteve ka treguar se këshilltarët rrallëherë janë njerëz të shquar në komunitetet e tyre për integritet, interesim për të mirën publike, apo aftësi të veçanta në profesion. Njerëz të tillë në këshill nuk do të duhej të ishin patjetër nga Shën Gjergji për të qënë të interesuar për cilësinë e jetës atje. Të paturit e këtyre virtyteve të tjera do të shërbente që edhe një këshilltar banues në Ali Dem të interesohej për jetën e banorëve të Shën Gjergjit, Zallherit, apo Ndroqit. Edhe për këtë arsye – pra, të rritjes së cilësisë së këshilltarëve – është sugjeruar se kalimi nga lista të mbyllura në lista të hapura do të ishte domosdoshmëria minimale. Një sugjerim tjetër ka qënë heqja e pagesës, si mënyrë për të shkurajuar kandidimin për në këshill të atyre që priren nga interesi i ngushtë vetjak.
Me reformën administrativo-territoriale ky këshill jopërfaqësues dhe i çinteresuar në të mirën publike përballet me kryetarë bashkish mjaft më të fuqishëm – njerëz të afërt me kryetarët e partive përkatëse që do të administrojnë territore, burime dhe asete shumë më të mëdha se më parë. Përveç pushtetit që do u vijë vetvetiu nga rritja e territorit nën kontrollin e tyre, kryetarët/et e bashkive do të kenë edhe tagrin të emërojnë dhe caktojnë administratorët që do të drejtojnë ish-komunat.
Konkretisht, pavarësisht se banorët e komunave aktuale do të votojnë për një kryetar/e bashkie në qendër, zyrat e komunave aktuale nuk do të mbyllen. Reforma është shoqëruar me masa që synojnë vazhdimin e shërbimeve për banorët e komunave që shkrihen në po ato zyra ku i marrin edhe sot. Kështu, aty ku sot është komuna, pas 21 qershorit do të jetë zyra administrative e bashkisë për atë zonë. Në këtë sens, duket se nuk ka largim nga qytetari.
Por, siç e thamë më lartë, këto njësi administrative do të drejtohen nga njerëz që do të emërohen dhe shkarkohen nga kryetari apo kryetarja e Bashkisë. Administratorët do të raportojnë vetëm pranë kryetarit apo kryetares. Aktualisht, nuk ka kritere ligjore për përzgjedhjen (apo shkarkimin) e administratorëve, dhe cilësia e tyre – njësoj si ajo e vetë kryetarëve – është në dorë të gjykimit të vetëm një personi.
Në relacionin për projekt-amendimet për ligjin organik për pushtetin vendor që po diskutohet në Kuvend, qeveria shpjegon se janë shqytuar dy modele – ai i administratorit si nëpunës civil, dhe ai i administratorit si i emëruar i kryetarit të bashkisë. Parashikohen qartë avatazhet dhe disavantazhet e secilit opsion. Një administrator nëpunës është një administrator i qëndrueshëm, subjekt i mbrojtjes dhe detyrimeve të ligjit për nëpunësin civil, që nuk ndryshon bashkë me tekat apo humbjen elektorale të bashkisë. Një administrator i emëruar e ka qëndrueshmërinë e tij të lidhur me atë të kryetarit dhe gjykimit të tij. Por, pikërisht sepse është i emëruar nga kryetar me përgjegjësi politike para elektoratit, supozohet që edhe administratori ta ndjejë këtë përgjegjësi. Logjika e paraqitur nga qeveria në këtë pikë është se një kryetar i ndjeshëm ndaj votës nuk mundet të mos jetë i ndjeshëm ndaj performancës së administratorit – mëkëmbësit të tij në fshat.
Me gjithë meritat që ka ky arsyetim, mbetet pyetja: përse do i interesojnë kryetareve të bashkive – dhe rrjedhimisht, administratorëve të emëruar prej tyre – zonat periferike me pak qindra vota përpara zonave më të populluara me mijëra vota të cilat rriten më lehtë pas investimeve?
Gjatë një bisede të shkurtër me këshilltarin e Ministrit, Z. Enea Hoti, u shpreh qëllimi i zyrës së Ministrit për të forcuar në të ardhmen institucionin e kryesisë së fshatit, si mënyrë për të rritur demokracinë vendore, dhe zërin e zonave periferike.
Kryesia e fshatit dhe kryetari që ajo zgjedh janë struktura të njohura nga ligji aktual për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore (Kreu VIII, fq. 26). Ndërkohë që numri i anëtarëve të kryesisë së fshatit përcaktohet nga këshilli i komunës apo bashkisë përkatëse, vetë anëtarët zgjidhen nga “mbledhja e fshatit”, më shumicën e votave të pjesëmarrësve. Më pas, kryesia zgjedh nga radhët e veta kryetarin. Në tërësi, kryetari i fshatit është në mbështetje të funksioneve të komunës apo bashkisë së vet. Por, mes të tjerash, kryesia e fshatit kë të drejtë të marrë nisma “për probleme të ndryshme për interesin e komunitetit, të cilat ia propozon për shqyrtim këshillit komunal/bashkiak” dhe kryetari i fshatit mund të marrë pjesë në mbledhjet e këshillit komunal apo bashkiak me iniciativën e vetë, me të drejtë fjale për çështje që lidhen me fshatin përkatës, por pa të drejtë vote.
Mendohet se dikur pleqësia dhe kryeplaku i fshatit kanë patur rol të rëndësishëm në mbarëvajtjen e çështjeve komunitare, dhe se në përgjithësi kanë qënë “të urtët” e komunitetit. Njëri nga ekspertët e intervistuar nga BIRN Albania mendon se tashmë edhe kjo strukturë është e politizuar në Shqipëri dhe se përzgjedhja e kryeplakut ka kaluar nga “më i miri i fshatit” te “më i afërti me kryetarin e komunës”. Pa dyshim që e shkuara romantizohet më lehtë se e tashmja, dhe ndoshta kjo strukturë nuk ka qënë asnjëherë ashtu siç do duhej. Megjithatë, është e padiskutueshme që nevoja për struktura komunitare është e mprehtë, e sidomos tani me nivelin e konsolidimit të territorit që sjell reforma administrativo-territoriale.
Eksperti i lartpërmendur dhe të tjerë si ai janë dakord me qëllimin e qeverisë për të rregulluar këtë strukturë, por nuk është e qartë – të paktën deri më tani – që qeveria vërtet kërkon ta rrisë rolin e kësaj strukture.
Rritja e rolit të kryesisë dhe kryetarit të fshatit kërkon ndërhyrje në ligjin organik për pushtetin vendor – një nga ligjet që kërkon shumicë të cilësuar. Për konkretizimin e qëllimeve të qeverisë na duhet të shohim pikërisht te projekt-amendimet për këtë ligj që po diskutohen në Kuvend, si edhe te Draft-Strategjia dhe Plani i Veprimit për Decentralizimin që priten të miratohen së shpejti në qeveri.
Në lidhje me kryetarin e fshatit, ndryshimi i vetëm që propozohet aktualisht te projekt-amendimet për ligjin organik për qeverisjen vendore është përputhja e mandatit të tij me atë të kryetarit të bashkisë. Kështu, nga çdo tre vjet, kryetari i fshatit do të zgjidhet çdo katër vjet, dhe jo më vonë se tre muaj pas zgjedhjeve vendore. Me gjasa, mandati 3-vjeçar i kryetarit të fshatit është thjesht i mbetur nga koha kur edhe këshillat dhe kryetarët komunalë/bashkiakë zgjidheshin çdo 3 vjet. Përtej këtij njëhësimi ligjor, nuk është e qartë se çfarë fuqizimi i sjellin kryesisë së fshatit këto projekt-amendime. Në fakt, përputhja e mandatit të kësaj strukture me atë të kryetarit dhe këshillit mundet vetëm të ushqejë më tej politizimin e saj.
Këto projekt-amendime janë cilësuar nga qeveria si thjesht ndërhyrjet minimale, të domosdoshme dhe të një natyre teknike përpara zgjedhjeve vendore. Në këtë sens, për pyetjet tona, nuk duhet ekzagjeruar lupa mbi to. Por kalimi i lupës sonë te planet më afat-gjata nuk nxjerr rezultate më të mira. Ndërkohë që Draft-Strategjia e Decentralizimit parashikon në terma të përgjithshëm fuqizimin e strukturave komunitare në qytet dhe fshat, Draft-Plani i Veprimit nuk parashikon asnjë masë konkrete në këtë drejtim.
Gjatë diskutimeve të projekt-amendimeve të ligjit organik për pushtetin vendor në Komisionin e Ligjeve në Parlament, Ministri i Shtetit për Çështjet Vendore z. Bledi Çuçi tha se qeveria ka në plan për të patur gati në maj 2015 një ligj krejtësisht të ri për pushtetin vendor. Ndoshta në këtë ligj, ose ndoshta në draftin final të Planit të Veprimit të Strategjisë për Decentralizimin do të shihet se çfarë do të bëhet konkretisht për demokratizimin e pushtetit vendor.
“I’tash i kena shtatë hajna, me reformën do kina nji. Asht progres”
Në këto vite, kryetarët e njësive të qeverisjes vendore, me apo pa pasuri domethënëse nën administrimin e tyre, janë quajtur shpesh “pashallarë”. Reduktimi i fragmentimit të territorit nuk sjell reduktim të korrupsionit. Për këtë arsye, rregullimi i këshillit si një forum qytetarësh që përfaqësojnë interesat e gjera të komuniteteve, që zgjidhen lirisht nga këto komunitete, që dëgjojnë zërat e kryesive të fshatrave, dhe që arrijnë të kontrollojnë pushtetin ekzekutiv të kryetarëve të bashkive është i domosdoshëm. Po ashtu të domosdoshme janë procedurat dhe standardet e tjera të kontrollit të brendshëm brenda ekzekutivit.
Pa këto, rrezikojmë të përballemi me më pak pashallarë, por mjaft më të fuqishëm. Gjatë një udhëtimi në Kelmend pak pasi ishte miratuar ndarja e re administrativo-territoriale, e pyetur se çfarë mendonte për reformën, një zonjë e moshuar e Lëpushës më tha: “I’tash i kena shtatë hajna, me reformën do kina nji. Asht progres”. Pa ndërhyrjet e duhura për balancimin e konsolidimit territorial me demokratizim – me mekanizma të mirëfilltë llogaridhënieje dhe pjesëmarrjeje të komunitetit në vendim-marrje – reforma rrezikon të reduktohet në vetëm këtë progres.
E megjithatë, adresimi i këtij shqetësimi nuk realizohet dot pa ndërhyrje minimalisht në Kodin Zgjedhor, dhe për këtë duhet një bashkëpunim mjaft më i gjerë politik – një bashkëpunim që politika shqiptare duhet ende të vërtetojë që mund ta realizojë në dobi të vendit.
Por a është “shpaguar” kostoja e parashikueshme e kësaj reforme për demokracinë vendore me arritje të mëdha në efiçencën ekonomike? Në analizën e radhës, BIRN Albania shqyrton pikërisht këtë pyetje.
